Krajowa Izba Gospodarcza zabrała głos w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zdaniem KIG proponowane przepisy są przygotowane w sposób niedoskonały i w obecnym kształcie mogłyby generować dodatkowe koszty oraz wydłużać spory sądowe. Choć sama potrzeba reformy PIP i realizacji zobowiązań wynikających z Krajowego Planu Odbudowy nie budzi zastrzeżeń, KIG wskazuje, że zaproponowany model działania opiera się na nieskutecznych rozwiązaniach i podkreśla, że projekt wymaga gruntownej rewizji, szczególnie w zakresie kompetencji Inspekcji oraz skutków decyzji sądowych.

Pełna treść opinii dostępna jest poniżej.

Opinia
Krajowej Izby Gospodarczej
do projektu ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw (projekt UD283 z 1 września 2025 roku)

Uwagi ogólne

Krajowa Izba Gospodarcza negatywnie ocenia Projekt ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw (dalej Projekt), uznając go za niedopracowany i w konsekwencji generujący szereg nieuzasadnionych kosztów zarówno po stronie przedsiębiorców jak i organów administracji. Wskazujemy, że realizacja [choć jak podkreślają autorzy Projektu „częściowa” kamienia milowego A71G „Wejście w życie reformy Państwowej Inspekcji Pracy i reformy Kodeksu pracy” oraz A72G „Działania na rzecz budowania zdolności Państwowej Inspekcji Pracy” w ramach reformy A.4.7 „Ograniczenie segmentacji rynku pracy” zawartej w Krajowym Planie Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO)] jest istotna z punktu widzenia finansów publicznych, to jednocześnie poddajemy w wątpliwość przyjęty model działania.

W ocenie KIG autorzy projektu właściwe zidentyfikowali główne problemy rynku pracy w zakresie regulowanym przez Projekt, jednocześnie wprowadzają nowe rozwiązania, które mają bazować na tych samych, nieefektywnych mechanizmach. W uzasadnieniu do Projektu wskazano na „czasochłonność prowadzenia procesu sadowego, zwłaszcza w przypadku braku współpracy ze strony osoby wykonującej pracę” jednocześnie w przypadku decyzji kształtującej przyjęto błędne założenie, że będzie ona „skuteczniejszym i mniej czasochłonnym narzędziem usuwania nieprawidłowości”. Trudno zgodzić się z tym twierdzeniem, skoro w myśl Projektu decyzja tylko częściowo będzie wywoływała skutki prawne, a w pozostałej części będzie nadal podlegała kontroli sądowej w odrębnym trybie. W uzasadnieniu wskazano również obawy Inspekcji Pracy przed korzystaniem z obecnego art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o PIP w związku z obawą o przegranie sprawy przed sądem, trudno zatem założyć, że po zmianie przepisów Pracownicy PIP nabędą doświadczenia w prowadzeniu takich spraw przed sądem i przekonania o wygranej. Jest to istotne również w kontekście wyłączenia możliwości zawarcia ugody bądź mediacji między stronami umowy cywilnoprawnej przekształconej w umowę o pracę. W efekcie taki mechanizm nie mobilizuje potencjalnego Pracownika do angażowania się w spór, szczególnie w sytuacji, w której nie jest on pewien swoich praw i obowiązków po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego.

Projekt, którego celem ma być walka z patologiami na rynku pracy w żaden sposób nie analizuje ilościowo tego zjawiska, nie uwzględnia woli stron umowy, a jednocześnie nie określa – nawet w przybliżeniu – uprawnień kształtujących Państwowej Inspekcji Pracy. W konsekwencji będzie to prowadziło do długotrwałych sporów sądowych z inicjatywy przedsiębiorców (odwołanie od decyzji PIP) oraz spraw między zleceniodawcą/pracodawcą a zleceniobiorcą pracownikiem dotyczących rozliczenia świadczeń ukształtowanych wstecznie, na podstawie orzeczenia sądu.

Z tego powodu, w ocenie Krajowej Izby Gospodarczej Projekt powinien ulec głębokiej rewizji, szczególnie w zakresie uprawnień kształtujących PIP i konsekwencji potencjalnego orzeczenia sądowego (niezależnie od rozstrzygnięcia).

Uwagi szczegółowe

Art. 1 pkt 2 lit. a projektu ustawy stwierdzanie istnienia stosunku pracy (art. 11 pkt 7a ustawy o PIP) i art. 13 pkt 1 i 5 ustawy o PIP

Projekt zmienia kompetencje Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie przekształcania stosunku cywilnoprawnego na stosunek pracy. Dotychczasowe uprawnienie do wnoszenia powództw o ustalenie istnienia stosunku pracy ma być zastąpione uprawnieniem do przekształcenia obowiązującej między zleceniobiorcą a zleceniodawcą umowy cywilnoprawnej w umowę o pracę, jeżeli są spełnione przesłanki z art. 22 § 1 ustawy Kodeks pracy. Uprawnienie ma mieć charakter władczy i obowiązywać od dnia doręczenia decyzji zleceniodawcy, który z tym dniem staje się pracodawcą. Projekt wprowadza zatem w art. 11 ust. 7a możliwość wydania decyzji, która wywołuje istotne skutki prawne dla stron umowy, bez zapewnienia skutecznej oceny legalności tej decyzji. Tym samym odchodzi się od zasady instancyjności postepowania i prawidłowej kontroli sadowej wydawanych decyzji.

Należy podkreślić, że już samo przekształcenie umowy cywilnoprawnej w stosunek pracy rodzi istotne konsekwencja dla stron takiej umowy. Część z następstw takiej decyzji (w przypadku stwierdzenia jej nielegalności) jest nieodwracalna bądź będzie się wiązała z długotrwałymi postępowaniami w przedmiocie zwrotu świadczeń i rozliczeń między stronami jak i przedsiębiorcą – płatnikiem zaliczek na podatek dochodowy i składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne.

W tym miejscu należy wskazać szereg krytycznych wad Projektu:

1. nie wskazuje on, jakie umowy mogą być przekształcane (zlecenie, dzieło, B2B zawarta z jednoosobowym przedsiębiorcą),
2. nie wskazuje on zakresu uprawnień PIP w zakresie konwersji stosunku cywilnoprawnego w stosunek pracy, w tym:
   w jaki sposób określić wymiar czasu pracy, godzinę jej rozpoczęcia i zakończenia a także miejsce świadczenia,
   w jaki sposób określić wysokość wynagrodzenia,
   które elementy mechanizmu naliczania wynagrodzenia można zastosować wprost, które zmodyfikować, a które pominąć,
   w jaki sposób określić datę początkową i końcową przekształcanej umowy cywilnoprawnej,
   w jaki sposób przekształcić uprawnienia wynikające z umowy cywilnoprawnej na uprawnienia związane ze stosunkiem pracy, w tym okres wypowiedzenia umowy,
3. nie określa, czy sądowe stwierdzenie legalności decyzji oznacza zaległość w opłacaniu składek ubezpieczeniowych i zaliczek na podatek z obowiązkiem zapłaty odsetek oraz powstaniem odpowiedzialności karnej,
4. nie określa, które ze zdarzeń sprzed przekształcenia umowy cywilnoprawnej powinny być brane pod uwagę przy nabywaniu uprawnień wynikających ze stosunku pracy (np. wypadki przy pracy, możliwość uczestnictwa w PPK, świadczeń socjalnych z ZFFŚ lub wynikających z przepisów – np. koszt refundacji okularów, rozliczenie tzw. kilometrówki w przypadku korzystania z samochodu prywatnego),
5. nie określa on, w jaki sposób powinno nastąpić rozliczenie w przypadku uchylenia decyzji przez sąd (stwierdzenia jej nielegalności bądź zmiany treści)
   stron umowy,
   płatnika zaliczek na podatek dochodowy,
   płatnika składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne.
6. Określenie statusu zleceniodawcy w przypadku przekształcenia umowy po zakończeniu działalności przez przedsiębiorcę (zleceniodawcę) (art. 13 pkt 1 i 5 ustawy o PIP): czy będzie on uznany za przedsiębiorcę z obowiązkiem zapłaty za siebie zaległych składek do ZUS.

Osobny katalog zagadnień problemowych można wskazać w przypadku przekształcenia umowy B2B w stosunek pracy. Po stronie zleceniobiorcy (jednoosobowego przedsiębiorcy) cały czas będzie istniał obowiązek zapłaty składki zdrowotnej i składek na ubezpieczenia społeczne (ponieważ przy wstecznej zmianie decyzji nie ulegnie zmianie jego status jako przedsiębiorcy). Jednocześnie po stronie zleceniodawcy powstanie obowiązek wstecznego uiszczenia składek do ZUS. W praktyce będzie to oznaczało, że od tego samego stosunku prawnego – choć nazwanego inaczej – składki zostaną pobrane podwójnie, a zleceniobiorca nie będzie miał możliwości ich faktycznego odzyskania.

Drugim istotnym problemem przekształcania umów B2B jest kwestia uznania dokumentów wystawionych przez zleceniobiorcę za faktury puste i posłużenie się nimi przez zleceniodawcę. Potencjalnie może to rodzić szereg zarzutów karnych na gruncie ustawy o VAT dla obu stron umowy.

W przypadku zobowiązań podatkowych konieczne będzie wsteczne korygowanie faktur dokumentujących przychód, a po drugiej stronie koszt podatkowy. Istotnie wpłynie to na rozliczenia podatku PIT po stronie zleceniobiorcy (łącznie z utratą prawa do odliczenia i korzystania z ulg ze względu na nieosiągnięcie przychodów w roku podatkowym) oraz zleceniobiorcy (korekta kosztów i osiągniętego dochodu (np. progi dochodowe mające wpływ na wysokość skąłdki zdrowotnej). Przy czym analogiczne skutki w podatku dochodowym po stronie zleceniodawcy mogą wystąpić niezależnie od rodzaju przekształcanej umowy).

Wskazujemy również na fakt, że przekształcenie umowy cywilnoprawnej w umowę o pracę może naruszyć równość pracowników w danym zakładzie pracy. Jeżeli zostaną skopiowane mechanizmy wynagradzania z umowy rezultatu (zlecenie), w zależności od przyjętego model wynagradzania przekształcona umowa o pracę może preferować lub dyskryminować pracownika na tle pozostałych, których stosunek pracy został uregulowany przez strony na podstawie Kodeksu pracy. Będzie to miało miejsce szczególnie w systemach premiowych uwzględnionych w zleceniach, a pominiętych w etatach.

Ponadto zwracamy uwagę na fakt, że samo doręczenie decyzji kształtującej stosunek pracy nie umożliwi zleceniobiorcy świadczenia pracy. Zgodnie z przepisami przed dopuszczeniem do pracy niezbędne będzie wykonanie badań medycyny pracy oraz obowiązkowych szkoleń. W przypadku masowego przekształcenia umów u danego przedsiębiorcy może to wstrzymać lub znacząco zakłócić jego działalność.

W kontekście kontroli sądowej projektu należy wskazać, że każdy spór przedsiębiorcy z PIP będzie skutkował koniecznością utworzenia rezerwy finansowej na potencjalne skutki podtrzymania decyzji przez sąd. To w konsekwencji może istotnie wpłynąć na sytuacje finansową jednostek, szczególnie z sektora MŚP.

Projekt nie reguluje również kwestii rozliczeń między pracownikiem a pracodawcą po przekształceniu umowy, w przypadku gdyby takie przekształcenie zostało uznane przez sąd za bezpodstawne. Przekształcenie umowy wygeneruje po stronie pracownika szereg dodatkowych uprawnień – prawo do urlopu, zasiłku chorobowego wypłacanego przez pracodawcę, objęcie regulaminem premiowym, ZFŚS. Jeżeli takie przekształcenie zostanie podważone przez sąd, powyższe świadczenia okażą się nienależne, natomiast brak skutecznych mechanizmów prawnych, które umożliwiłyby pracodawcy odzyskanie tych środków od nieuprawnionego.

Podsumowując, wskazujemy że Projekt bardzo istotnie ingeruje w zasadę swobody umów, jednocześnie zakłada bardzo duży luz decyzyjny po stronie PIP. Częściowo pozbawia przedsiębiorców ochrony prawnej i naraża ich na dalsze spory z organami ubezpieczeniowymi i podatkowymi oraz zleceniobiorcami/pracownikami.

Istotny jest również kontekst społeczny skutków regulacji. Zaproponowane zmiany, w połączeniu ze sztywnym i propracowniczymi rozwiązaniami w Kodeksie pracy mogą zniechęcić przedsiębiorców do nawiązywania współpracy z osobami rozpoczynającymi karierę zawodową. Może to doprowadzić do spadku aktywności zawodowej osób młodych lub wypchnąć ich do szarej strefy.

Niezrozumiała jest również intencja prawodawcy przy wyłączeniu możliwości zawarcia ugody bądź mediacji między stronami umowy w toku kontroli sądowej. W ocenie Krajowej Izby Gospodarczej jest to zbyt duża ingerencja w swobodę kontraktową, szczególnie, że przepisy Kodeksu pracy wskazują wprost, że do stosunku pracy stosuje się odpowiednio przepisy prawa cywilnego, a sam stosunek pracy również ma charakter cywilnoprawny z dodatkowymi elementami kontroli.

Dodatkowo należy wskazać, że tryb sądowy przewiduje możliwość zwrócenia sprawy przez sąd rejonowy do uzupełnienia. Powyższe oznacza, że kontrola sądowa stanie się przewlekła, kosztowna i wysoce nieefektywna. Tym samym Projekt nie odniesie założonego skutku.

Art. 1 pkt 4 i 5 projektu ustawy. Zmiana zakresu informacji pozyskiwanych od ZUS i przekazywanych ZUS (art. 14 ust. 2 pkt 3 ustawy o PIP)

Krajowa Izba Gospodarcza pozytywnie odnosi się do propozycji wymiany danych między PIP a ZUS. Na obecnym etapie PIP, ze względu na brak narzędzi analitycznych, nie ma możliwości prowadzenia skutecznych kontroli sektorowych ani analizy potencjalnych obszarów naruszeń.

Jednocześnie zwracamy uwagę na konieczność podniesienia kompetencji informatycznych Pracowników PIP oraz zbudowania odpowiednich – bezpiecznych narzędzi.

Art. 1 pkt 9–11 (art. 23 ust. 1 pkt 5a, pkt 8 i ust. 1a oraz art. 26 ust. 5–7 ustawy o PIP) dostarczanie dokumentów w postaci elektronicznej przez pracodawcę delegującego, kopia dokumentów w postaci elektronicznej, przesłuchiwanie kontrolowanego lub świadków on-line, kontrole zdalne, decyzja w formie elektronicznej

Analogicznie jak uwaga powyżej – Krajowa Izba Gospodarcza uznaje zaproponowane w Projekcie rozwiązania za zasadne i zwiększające efektywność PIP jak również przyspieszające kontrole i zmniejszające ich koszty po stronie przedsiębiorców.

Konkluzje

W ocenie Krajowej Izby Gospodarczej Projekt w zakresie prawa PIP do przekształcania umów cywilnoprawnych w umowy o pracę ejst wysoce niedopracowany i generuje szereg ryzyk prawnych zarówno po stronie przedsiębiorców, zleceniobiorców/pracowników, jak i Inspektorów PIP. Wdrożenie rozwiązań w proponowanym kształcie narazi strony umowy na szereg negatywnych konsekwencji w obszarze danin publicznoprawnych, szczególnie ze względu na brak opisania w Projekcie mechanizmów korekty rozliczeń z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, zaliczek na podatek dochodowy jak i samych rocznych rozliczeń podatkowych. Ponadto brak opisania mechanizmów rozliczeń między stronami w przypadku podważenia decyzji przez sąd wygeneruje dodatkowe pola sporu między stronami umowy, które często nie będą nawet zainteresowane wdawaniem się w spór i zmianą podstawy współpracy.

Mając powyższe na uwadze wnosimy albo o szczegółowe uregulowanie kwestii spornych związanych z zakresem uprawnień kształtujących PIP i rozliczeń między stronami umowy i organami administracji bądź też wypracowanie innego modelu kompensacyjnego – np. wypłaty zleceniobiorcy odszkodowania za okres, jaki zostanie uznany sądownie za świadczenie pracy.