Opinia KIG: do projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

(projekt z 10 czerwca 2019 r.)

Krajowa Izba Gospodarcza negatywnie ocenia projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej: Projekt).

Przedstawiony Projekt znacząco modyfikuje zasady opodatkowania podatkiem dochodowym osób fizycznych, wprowadzając wybiórcze zwolnienie niektórych dochodów osiąganych przez niektórych podatników.

Należy podkreślić, że projektodawca nie przedstawił w uzasadnieniu żadnych przesłanek, dlaczego zwolnieniu mają podlegać tylko dochody ze stosunku służbowego, stosunku pracy, pracy nakładczej, spółdzielczego stosunku pracy, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o PIT, oraz z przychody z umów zlecenia. Nie wskazano również, dlaczego z takiego zwolnienia mają korzystać wyłącznie osoby do 26 roku życia, oraz jakie były przesłanki określenia tego wieku.

Podsumowując, Projektodawca całkowicie swobodnie wybrał kategorię dochodów podlegających zwolnieniu oraz całkowicie dowolnie określił grupę podatników podlegających temu zwolnieniu. Innymi słowy dowolnie określił przedmiot i podmiot opodatkowania podlegający zwolnieniu, o którym mowa w Projekcie.

Nie można zgodzić się z projektodawcą, że proponowane rozwiązanie zmniejsza klin podatkowy. Jest to jedynie iluzoryczny zabieg księgowy, który co prawda pozostawia większą kwotę dochodu wybranej grupie podatników, natomiast nie rozwiązuje w żaden sposób problemu systemowego.

W ocenie Krajowej Izby Gospodarczej, gdyby zwolnienie miało być wprowadzone (pomijając wątpliwości podniesione w dalszej części opinii), projektodawca powinien zaproponować obniżoną stawkę podatku dla podatników poniżej 26 roku życia albo zwiększyć kwotę dochodu wolną od podatku. W ten sposób każdy dochód osiągany przez osoby poniżej 26 roku życia byłby realnie niżej opodatkowany. Utrata zwolnienia powinna następować po zakończeniu roku podatkowego, w którym podatnik osiąga wiek graniczny.

Ponadto trzeba wskazać, że projektodawca w ogólne nie przeanalizował zagrożeń płynących z propozycji zawartych w Projekcie. Podstawowym zagrożeniem, jakiego nie omówiono w uzasadnieniu, jest reakcja pracownika/zleceniobiorcy bezpośrednio po utracie prawa do zwolnienia. Z chwilą osiągnięcia 26 lat podatnik utraci prawo do zwolnienia i jego realne dochody (wypłata netto) znacząco spadną. Można tu wskazać analogię do zakończenia okresu, w którym samozatrudniony jest uprawniony do korzystania z małego ZUS. W tym przypadku gwałtowne zwiększenie obciążeniami publicznoprawnymi powodowało rezygnację z samozatrudnienia, w przypadku propozycji z Projektu to zjawisko może prowadzić do ucieczki w szarą strefę.

Drugie niekorzystne zjawisko, jakiego nie przeanalizował Projektodawca, to ryzyko obniżenia wynagrodzenia, a tym samym podstawy do naliczania składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Brak opodatkowania dochodu PIT pozwoli pracodawcom wypłacać niższe wynagrodzenie brutto, przy zachowaniu takiej samej wysokości wynagrodzenia netto. Oznacza to, że dla już zatrudnionych pracowników i zleceniobiorców wystąpi ryzyko obniżenia wynagrodzenia, a dla nowozatrudnianych – propozycja niższego wynagrodzenia brutto. To niekorzystne zjawisko najprawdopodobniej uderzy szczególnie mocno w zleceniobiorców, których pozycja na rynku pracy jest słabsza niż pracowników.

Efektem opisanego zjawiska, które niewątpliwie wystąpi, będzie obniżenie wpływów do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz zaniżanie wynagrodzeń osób do 26 roku życia, co będzie szczególnie dotkliwe z chwilą, kiedy utracą one prawo do zwolnienia.

Podsumowując, Projekt wprowadza wybiórcze zwolnienie zarówno przedmiotowe jak i podmiotowe. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego projektodawca nie zdecydował się na zwolnienie tylko wybranych kategorii dochodów, a nie wszystkich dochodów osiąganych przez osoby do 26 roku życia. Przykładowo projektodawca w ogóle nie odnosi się do kwestii zwolnienia dochodów samozatrudnionych. Również cezura wieku uprawniającego do korzystania ze zwolnienia jest ustalona dowolnie. Projektodawca powinien wskazać, dlaczego akurat ta grupa podatników powinna cieszyć się preferencją, a co za tym idzie, powinien wskazać, przykłady dyskryminacji osób poniżej 26 roku życia w wysokości osiąganych dochodów w stosunku do innych podatników, następnie przeanalizować, czy zaproponowane rozwiązanie jest proporcjonalnie, a na końcu ocenić jego skutki ekonomiczne (co najmniej dla rynku pracy i systemu ubezpieczeń społecznych).

Z zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) wynika m.in. zakaz nieuprawnionego uprzywilejowania lub dyskryminacji przez prawo. Wskazany przepis Konstytucji RP doczekał się bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przykładowo w orzeczeniu z 13 marca 1998 roku K 24/97 TK przewiduje istnienie konieczności zróżnicowania sytuacji prawnej pewnych grup podmiotów, nie wykluczając potrzeby pewnego uprzywilejowania określonej grupy, ale może to mieć miejsce jedynie w charakterze uprzywilejowania pozytywnego, to jest w celu wyrównania sytuacji prawnej, dla doprowadzenia w ten sposób do faktycznej równości wobec prawa. Ponadto powody zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów prawa muszą mieć racjonalne, ważne uzasadnienie, zaś przyczyna takiego rozwiązania musi być uzasadniona i pozostawać w stosownej proporcji do wagi naruszonego w ten sposób interesu określonej kategorii podmiotów prawa (…). Podkreślić bowiem należy, że zasada równości wobec prawa ma charakter podstawowy, generalny i z jednej strony stanowi podstawową dyrektywę tworzenia prawa w Polsce, z drugiej zaś strony stanowi podstawę katalogu praw i wolności jednostki[1].

Prawo podatkowe wprowadza wiele rozwiązań stanowiących odstępstwo od zasady równości w kręgu podatników podlegających opodatkowaniu (np. opodatkowanie rolników i duchownych). Jednak każda z tych wyłączonych grup jest na tyle specyficzna, że możliwe jest uzasadnienie odrębnego traktowania podatników. W przypadku regulacji zaproponowanej w Projekcie nawet nie podjęto próby sporządzenia uzasadnienia do odstępstwa od zasady równości.

Podsumowując, Krajowa Izba Gospodarcza wskazuje, że Projekt narusza konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP przez dowolne określenie przedmiotu i podmiotu zwolnienia. Ponadto wejście w życie projektu będzie miało negatywne skutki dla sytuacji osób poniżej 26 roku życia na rynku pracy – zostaną im zaproponowane stawki niższe niż dla osób nieobjętych zwolnieniem (choć wysokość wypłaconego wynagrodzenia będzie taka sama). Będzie to miało negatywne skutki dla systemu ubezpieczeń społecznych (niższe wpływy do ZUS i mniej środków zgromadzanych na koncie ubezpieczonego). Dodatkowo może spowodować dyskryminację pracowników powyżej 26 roku życia (będą mniej chętnie zatrudniani ze względu na konieczność zaproponowania im wyższego wynagrodzenia brutto, aby otrzymali wynagrodzenie netto w takiej samej wysokości co osoby objęte zwolnieniem).

Wszytskie powyżej podniesione kwestie powinny być przedmiotem pogłębionej analizy, czego projektodawca nie uczynił.

Warszawa, 14 czerwca 2019 roku.

[1] Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym, Warszawa 2011, s. 11.